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政策解讀

如何破解特殊工種遭遇的新問題

2019.06.19

叫法約定俗成 目錄分散交叉

記者:我國對于“特殊工種”有沒有嚴格定義?特殊工種的來歷是什么?特殊工種目錄經歷了怎樣的歷史沿革?

劉文軍:我國特殊工種提前退休政策產生于計劃經濟時期。1978年國務院頒發《關于工人退休、退職的暫行辦法》,允許特殊工種作業人員提前退休。特殊工種不是一個有著堅實學理和法理基礎的規范概念,而是一種約定俗成的叫法,標準或法規對它并沒有嚴格定義。原勞動部將從事井下、高空、高溫、特重體力勞動和有毒有害的工種定為特殊工種。

1978年開始,原勞動總局負責全國提前退休工種的審批工作。1985年,原勞動人事部發出《關于改由各主管部門審批提前退休工種的通知》,規定將提前退休工種改由各有關主管部門審批,送原勞動人事部備案。

1993年,原勞動部下發《關于加強提前退休工種審批工作的通知》,規定自當年7月3日起,國務院各有關主管部門停止審批新的提前退休工種。提前退休工種由國務院主管部門審核后,報原勞動部審批。原勞動部根據實際情況,對各有關部門已審批的提前退休工種進行清理和調整。

1999年,按照國務院的要求,原勞動和社會保障部印發《關于制止和糾正違反國家規定辦理企業職工提前退休有關問題的通知》,明確要加強對特殊工種的管理,特殊工種名錄仍按原勞動部和有關行業主管部門批準的執行,不批準新的特殊工種,國家也不再新開提前退休的政策口子。

由此可見,我國既有原各主管部門審批的特殊工種,又有原勞動部審批的特殊工種,特殊工種目錄具有分散、交叉、不完備等特點,并不存在一個全國性、集中統一的特殊工種目錄。

特殊工種面臨時代變化 提前退休政策需調整完善

記者:在新興職業不斷出現和部分傳統職業衰落的時代背景下,尤其是在社保繳費政策“多繳多得”的政策導向面前,特殊工種提前退休政策遭遇到哪些困惑?

劉文軍:最大的困惑是特殊工種提前退休政策是否需要繼續下去,特殊工種提前退休政策是隨著時代的發展逐漸淡出歷史舞臺,還是根據新形勢和新情況對它進行修正和完善?若是前者,那么如何保障特殊工種職工權益,對其進行合理補償?若是后者,那么還有很多工作要做,還面臨著諸多技術和制度上難題。

人社部在2015年對十二屆全國人大三次會議第1303號建議、關于修改國務院《關于工人退休、退職的暫行辦法》的答復很有參考價值,在這份答復中,有這樣的表述:改革開放以來,我國進行社會主義市場經濟體制改革,并建立起統一的城鎮企業職工基本養老保險制度。特殊工種提前退休政策的相關背景和實施條件都已經發生了很大的變化,已經不能適應多種經濟成份并存、勞動條件改善、養老機制轉變等新情況。由于養老保險待遇與職工的繳費年限和繳費基數直接相關,片面采取提前退休的辦法,會影響職工本人的利益。同時,隨著市場經濟發展,各方責任更加明晰,因此企業應承擔起相應的責任,不能把職工通過提前退休而簡單地推給政府。特殊工種提前退休政策出現的矛盾和問題,需要國家統籌研究。

時效性、完整性和覆蓋范圍都有所欠缺 標準、特點和待遇亟待確定

記者:目前,特殊工種目錄的時效性、完整性以及覆蓋范圍存在哪些問題?原因是什么?

劉文軍:我國特殊工種目錄主要形成于上世紀七十年代末至九十年代初,最新的特殊工種目錄距今已有20多年,已經不具備足夠的時效性。同時,由于大多數特殊工種目錄是由當時的各行業主管部門確定的,存在政出多門、協調困難的問題,容易導致目錄的分散零碎、交叉重疊和標準不一,其完整性難以得到保證。此外,由于確定目錄的工作缺乏統一標準和周密部署,目錄的覆蓋面也得不到保證,難免有遺漏之處。而且,特殊工種提前退休政策提出后,對適用范圍作了明確界定,僅包括全民所有制企事業單位及其職工,在多種經濟成份并存的今天看來,覆蓋面是很狹窄的。

記者:為充分保障特殊工種從業人員的勞動權益,維護提前退休政策的穩定性,需要相關部門從哪幾個方面進行改革?

劉文軍:如果選擇維護和完善特殊工種提前退休政策,那么還有許多艱苦的工作需要做,大致來說有這幾個方面:首先,要研究整理出勞動測評的科學標準。目前關于特殊工種,既沒有具有法律效力的嚴格定義,也缺乏界定其特殊性的嚴謹的理論基礎,更談不上在此基礎上才可形成的劃分特殊工種及其等級的完整統一的科學標準。這就需要政府、學術界和產業界在通力合作的基礎上為此做出巨大努力??茖W測評特殊工種,不僅需要有完整統一的標準,同時還需要考慮標準本身的自我完善性,以適應時代的變遷。

其次,要系統梳理當前各工種的特點,以確定真正的特殊工種及其等級。隨著經濟發展和技術進步,職業形態不斷變化,以前的特殊工種在現在的勞動條件和勞動保護下已經有了極大改善,而一些新興職業沒有被列入特殊工種,卻具有較高的危險性和艱苦性,這就需要系統梳理加以甄別。在這個過程中,工種可以更加細分以更貼近實際。

最后,在以上工作基礎上,確定新的分等級特殊工種目錄及相應的具體政策待遇。當然,在此過程中,需要統籌規劃,通盤考慮,要有周延的思路,還要與現行社保法規相結合,避免沖突。

國際通行做法值得借鑒 加強勞動保護和提高薪酬是根本

記者:國外對于特殊工種從業人員的勞動權益保護以及相關退休政策是如何規定的?

劉文軍:為了維護特殊工種勞動者的權益,國際勞工組織制定了專門的勞工標準或在有關勞工標準中制定了專門條款,例如,對海員的就業許可、就業條件、就業保障、社會保障、安全衛生以及福利都做出了相關規定。另外,國際勞工組織還專門對漁民、農業工人、碼頭工人、護理人員的健康、安全以及福利等方面給予特別關注,通過了相關的公約和建議書,但一般不采用提前退休的方式進行事后補償。

記者:我國是否可以考慮提前退休以外的方式對特殊工種勞動者進行補償?

劉文軍:參照國際勞工標準,國際上通行的做法主要有:一是加強勞動保護,改善勞動條件,盡量降低特殊工種的危險性和艱苦性;二是提高特殊工種勞動報酬,以補償工資的形式對特殊工種從業人員進行補償;三是提高特殊工種從業人員的保健、療養福利,以維護其身心健康;四是增加特殊工種從業人員的平時休假。(王永)

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